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理解中国治改的逻辑张军
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中国新一届领导人5年前已决定把建立现代国家治理写入了改革纲领中,反映出中国的治理体制面临挑战,需要改变治理方式以适应经济规模的扩大和经济复杂度的提高,并有效管理风险。

总体上,中国迄今依旧是依赖政治权力高度集中与经济权力分散到地方的组合来治理国家的。


但要找到这种组合的稳定解并非易事。在计划经济时期,毛主席意识到对国有企业的管理权限下放到地方更有利于生产的增加。这在很大程度上是地方的势力高过中央的工业部,以致于纵向协调的成本过大。

但权力下放总是很快导致经济的混乱以致于中央在分权后不久就不得不再回到集中控制,反反复复。

在1978年之后,为了推动经济的市场化,邓小平提出“放权让利”的思想,鼓励把更多的收税权让渡给地方政府以激励他们发展经济的动力。

在上世纪80年代,这一做法很见效。不过,中央领导人很快就发现财政过度分权的风险。

在分权的安排下,中央持有的收入增长越来越慢,中央财政收入的占比持续下降,威胁到国家控制能力。但直至1993年改变过度分权的决心才最终下定。


在时任国务院副总理朱镕基与地方领导人的谈判之下,上收更多的税收权的安排终于取代之前的财政定额承包制。

但是,这个央地财政关系改革留下的一个遗产是,在地方政府的收入份额下降的同时,中央政府并没有校准地方政府之前承担的公共支出的份额。

理解中国治改的逻辑张军 地方政府被批过度批租土地开发房地产,也是被逼无奈,因需筹更多预算外的资金改善基础设施。

地方政府承担八成支出

事实上,大约80%的支出依然由地方政府承担,该份额比其在全国收入中的份额高出差不多30个百分点。换句话说,地方政府在支出责任上面临非常大的预算缺口。

按理说,地方政府有跟中央政府讨价还价的足够权力来减少所承担的过多开支,但这在中国并没有发生。这是因为省级政府的领导人由中央提名和任命。而且从那时起,中央开始加强了对省级政府官员的控制。

随后开始在官员用任机制里引入了基于经济绩效提拔官员到上级任职的考核工具。这一做法鼓励了地方政府开展类似于锦标赛的地区竞争。注意到这一点非常重要,它是理解中国治理体制的关键。

在这个意义上,经济学家许成钢把这个治理定义为向地区分权的威权体制(regionally decentralized authoritarian system)。

地方资源分配不公

不过,要正确评价中国的治理并不容易,这是因为分权和竞争总是喜忧参半。调动地方官员的积极性有助于追逐并实现中央制定的增长目标。

但中国的治理体制中还需默认地方政府为筹措资金和吸引投资落户本地而拥有更大的处置权力。地方官员为满足GDP增长考核指标而将资源分配到更容易产生形象工程的用途就是一个例证。

是的,中国经济增长得益于其大规模物质基础设施的持续投资,但这一激励也常常鼓励了无效投资并威胁宏观经济的稳定。

饱受批评的过度批租土地用于开发房地产市场的倾向也是被逼无奈,因为地方政府需要筹措更多预算外的资金来改善基础设施以吸引更多生产性投资落户。

官商勾结酿金融风险

评价中国治理的另一个难题是理解官员与商业活动之间复杂关系的逻辑。中国的官员能干并热衷对经济增长的推动,但也会与地方工商企业建立复杂而隐蔽的关系,两者之间存在关联。

由于地方之间的锦标赛中仅有少数官员才能在竞赛中成功被提升官职,特别是在省一级,因而那些在竞赛中没有优势的地区和官员便可能会考虑更多追逐个人物质利益而不是被提拔。

与此同时,那些隶属于地方管辖的工商业公司也希望建立与政府官员的联系而获得保护或在包括承包工程、获得贷款以及逃避规制与排放标准监管等方面能被往开一面,获得特权。

加州伯克利大学经济系的巴丹(Pranab Bardhan)教授提供的数据显示,由于政治保护和与地方政府官员的关联,导致中国的煤矿死亡事故平均是印度的大约15倍。

而贾和聂(2015)利用1995-2005的省级面板数据的研究发现,矿难发生的概率跟官商勾结具有正向关系。

大量政治关联企业的存在会妨碍市场上的公平竞争或阻碍更有效率的企业的进入。官商勾结也常常是低效投资与酿成宏观上的金融风险的主要根源。

控制不力助长腐败

是的,中国的经济分权从一开始就面临两难:在给予地方官员促进经济发展上的自由处置权的同时就面临官员普遍腐败的风险。促进和帮助地方经济增长的官员总是面临来自本地工商企业的无数分享租金的机会。

这意味着来自底层官员腐败的机会比比皆是。一旦中央的控制不得力,腐败就蔓延起来。而控制过强,短期又对经济增长产生负面影响。

尽管腐败不利于经济增长,但2013年后,中国新一届领导人加强了治党和对官员控制的力度,并发起反腐运动,经济增长反而下降更加明显。

过去几年,在反腐的高压之下,政府官员倾向于懒政并加剧官僚主义作风是原因之一。这说明中国的治理体制面临根本性挑战。

最高领导人呼吁地方政府官员建立一个亲清的政商关系以减少官员腐败,但反腐运动也使官员促进地方经济增长的动力明显减弱。

向上问责如双刃刀

给定官员向上问责的体制,若不以GDP论英雄,则有助于降低地方官员面临的过度投资的激励,这是积极的进步。

但不利的一面是,除非放弃向上问责的治理体制,否则,若GDP不再度量他们的相对表现,中央如何有效考评官员并实行有效的激励?

向上问责几乎是中国治理的一个优点也是一个缺点。官员向上问责确保中央拥有控制风险蔓延的强大能力,特别是在防止债务和金融风险演变成全面危机的情况下更是表现突出。但鱼和熊掌不可兼得。

尽管中国领导人总是把经济和社会稳定置于最优先位置并厌恶风险,但对经济刹车的容忍也是有限度的。这决定了中国领导人不得不在这个治理体制的有点和缺点之间摇摆不定。中国2013年提出要改革现有治理方式并向现代国家治理体制转型。

这无疑是正确的方向。这就要改变官员过度依赖上级激励并引入向下问责的官员制度,但这需要中国领导人重新评估市场经济风险的性质并改革维持全面稳定的现有控制方式。

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